邵景力¹，白國營²，劉翠珠²，

張秋蘭¹，崔亞莉¹

1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）水資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100083  

2.北京市水文總站，北京 100089   

 第一作者 ： 邵景力（1959-），男，博士，教授，從事水文學(xué)及水資源教學(xué)與科研工作。E-mail：jshao@cugb.edu.cn

 通訊作者  ： 崔亞莉（1962-），女，博士，教授，主要從事水文地質(zhì)教學(xué)和科研工作。E-mail：cuiyl@cugb.edu.cn

 摘 要  實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來，我國地下水管理取得了顯著的成效，地下水得到不同程度的修復(fù)，至2020年末，東北平原、黃淮海平原和長江中下游平原淺層地下水水位總體呈現(xiàn)上升趨勢，深層地下水水位下降速率減緩，年均下降超過2 m的僅有291個(gè)，占全國監(jiān)測站點(diǎn)的8.7%。但仍然存在著很多難以解決的問題，體現(xiàn)在有些超采區(qū)地下水水位持續(xù)下降態(tài)勢依然存在、尚未達(dá)到采補(bǔ)平衡、地面沉降繼續(xù)發(fā)生，同時(shí)地下水管理、超采區(qū)治理效果并沒有達(dá)到人們期望的那么顯著。我國地下水管理面臨的主要問題有水文地質(zhì)條件尚不能清晰刻畫、地下水監(jiān)測與計(jì)量精度不能滿足需求、地下水管理目標(biāo)與目前技術(shù)手段不協(xié)調(diào)、地下水管理的外部條件不成熟、地下水確權(quán)登記難度大。文章提出了有針對性的對策與措施，主要包括從流域或區(qū)域水平衡的角度開展地下水循環(huán)轉(zhuǎn)化機(jī)理研究、加強(qiáng)地下水“雙控”指標(biāo)確定方法研究與試點(diǎn)、加強(qiáng)地下水監(jiān)測和開采量計(jì)量統(tǒng)計(jì)工作、進(jìn)一步明確地下水管理的職責(zé)等。在地下水“雙控”管理實(shí)施中，首先明確地下水開采量和水位之間的定量關(guān)系，依據(jù)地下水水位的資源、地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境功能確定水位控制指標(biāo)，并考慮實(shí)際需求和地下水管理目標(biāo)、降水年份等條件確定合理的“雙控”指標(biāo)。文章深入思考了我國嚴(yán)格地下水管理和超采區(qū)治理的問題所在，為我國地下水可持續(xù)利用和科學(xué)管理提供了參考依據(jù)。

 關(guān)鍵詞  地下水管理，超采區(qū)治理，地下水“雙控”指標(biāo)，地下水監(jiān)測，地下水可開采量

 地下水是我國主要的供水水源之一，20世紀(jì)80年代以來，地下水供水量持續(xù)增長，1993年地下供水量達(dá)到864×10⁸ m³（約占全國供水總量的16.5%），到2012年全國地下水供水量達(dá)到高峰，供水量達(dá)到1132×10⁸ m³（占全國供水總量的18.5%），年均增加接近27×10⁸ m³。之后隨著我國一系列地下水管控措施的出臺(tái)和落實(shí)，地下水開采量得到一定控制，至2018年地下水供水量跌至1000×10⁸ m³以內(nèi)，2019、2020年全國地下水用水總量分別為 934×10⁸，892.5×10⁸ m³，分別占全國供水總量的15.5%、15.4%。其中，我國北方地區(qū)地下水供水量占比超過40%，而華北平原高達(dá)50%^[1]。近40 a來持續(xù)大量開采地下水，造成我國北方、西北等區(qū)地下水嚴(yán)重超采，全國地下水超采區(qū)面積近30×10⁴ km²，其中嚴(yán)重超采區(qū)面積約17×10⁴ km²，特大和大型超采區(qū)主要分布在河北、山東、河南、新疆、山西等省份^[2]。地下水超采嚴(yán)重威脅我國的供水安全、糧食安全和高鐵等工程安全，提高了供水成本，并引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境問題^{[3 ? 4]}。

歐美等發(fā)達(dá)國家地下水開發(fā)利用早，經(jīng)過多年實(shí)踐，逐漸形成了較為完善的地下水管理制度、法律體系，并制定了符合各自國情的地下水監(jiān)測、保護(hù)和開發(fā)利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)^[5]。除了注重地下水管理立法外，很多國家都以水文地質(zhì)單元為管理區(qū)，統(tǒng)籌地下水監(jiān)測、評估和管理^[6]，地下水水權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段也是調(diào)解水資源供需矛盾的重要方法^[7]。

本文在對我國地下水管理舉措歷史回顧的基礎(chǔ)上，從技術(shù)層面分析我國地下水管理面臨的現(xiàn)狀與問題，并重點(diǎn)探討地下水“雙控”管理政策與指標(biāo)確定的方法，提出地下水管理的對策與措施。

      鑒于我國地下水超采以及產(chǎn)生的一系列環(huán)境問題，我國自20 世紀(jì)90 年代末以來，逐步重視地下水資源的綜合管理[8]。國家層面制定的《中華人民共和國水法》（1988 年發(fā)布，2002 年修訂，2009 年修正，2016 年修正），明確規(guī)定了地下水管理的責(zé)任主體，并對地下水的開發(fā)、利用和保護(hù)，包括水位控制和超采區(qū)治理，做出了相關(guān)規(guī)定。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011 年中央一號(hào)文件），提出嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步削減地下水超采量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡等要求。2012 年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)[2012]3 號(hào)）明確提出了水資源管理實(shí)施“三條紅線”政策[9-11]，針對我國地下水開采量計(jì)量不完善、地下水水位監(jiān)測相對容易和準(zhǔn)確的情況，并考慮到地下水的環(huán)境控制作用，水主管部門提出了地下水實(shí)行取水總量和水位“雙控”管理政策[12-14]。2021 年12 月1日實(shí)施的中華人民共和國國務(wù)院令第748 號(hào)《地下水管理?xiàng)l例》，對地下水調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定[15-16]，使嚴(yán)格地下水管理與保護(hù)有了行政法規(guī)依據(jù)。

      近十多年來，我國河北、陜西、新疆、內(nèi)蒙、遼寧等省、自治區(qū)根據(jù)各自地下水開發(fā)利用及其出現(xiàn)的問題，制定了有針對性的地下水管理?xiàng)l例、管理辦法、地下水水位和水量“雙控”方案等[17]。為各地地下水管理提供了地方行政執(zhí)法依據(jù)，大大推動(dòng)了我國地下水管理的進(jìn)程。

      為了更加有效地實(shí)施地下水監(jiān)督管理，2012 年嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施以來，我國開展了與地下水管理相關(guān)的基礎(chǔ)工作，2015—2018 年，開展國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)[18-19]，在全國7 大流域及16 個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測區(qū)，共建設(shè)了地下水監(jiān)測站點(diǎn)20 469 個(gè)，監(jiān)測范圍350×104 km2；2017 年修訂了《地下水超采導(dǎo)則》；目前正在開展全國性的第三次地下水超采區(qū)劃定工作[20]；第三次全國水資源調(diào)查評價(jià)工作[21]已經(jīng)完成。這些工作為我國地下水管理奠定了良好的基礎(chǔ)。近年來各省區(qū)開展了大量的地下水管理、地下水超采區(qū)治理工作，江蘇省全面禁采深層地下水[22]；華北平原和西北地區(qū)在地下水超采區(qū)劃定和評價(jià)的基礎(chǔ)上，確定了地下水的限采區(qū)和禁采區(qū)，通過替代水源、減少種植面積、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、節(jié)水灌溉等措施大量壓采地下水[23]，采用河流生態(tài)補(bǔ)水回補(bǔ)地下水[24]。這些措施取得了明顯的效果。根據(jù)水利部官網(wǎng)2020 年中國水資源公報(bào)、《地下水動(dòng)態(tài)月報(bào)》2020 年12 期數(shù)據(jù)顯示，東北平原、黃淮海平原和長江中下游平原淺層地下水水位總體呈現(xiàn)上升趨勢，與2019 年年末對比，黃淮平原淺層地下水水位上升1.4 m；深層地下水水位下降超過2 m 的僅有291 個(gè)，占全國監(jiān)測站點(diǎn)的8.7%。

      然而，有些超采區(qū)地下水水位仍然持續(xù)下降、地下水仍未達(dá)到采補(bǔ)平衡、地面沉降繼續(xù)發(fā)生[25-27]，地下水管理、超采區(qū)治理效果并沒有人們期望的那么顯著，在地下水“雙控”管理、超采治理、監(jiān)測與數(shù)據(jù)共享等方面仍需改進(jìn)[28]。

2.1 基礎(chǔ)水文地質(zhì)調(diào)查研究程度尚不能滿足地下水科學(xué)管理的需要

      地下水賦存于地表之下的地質(zhì)體中，盡管人們通過多種手段可以了解地下水的某些存在狀態(tài)，但由于水文地質(zhì)條件的復(fù)雜性，到目前為止，尚不能完全明晰地下水的形成演化規(guī)律，也無法精確刻畫它的水動(dòng)力學(xué)、水文地球化學(xué)的過程。目前我國地下水管理中，面臨的困難主要有：

      （1）地下水的形成、循環(huán)和演化是水文地質(zhì)學(xué)的基本問題，這是地下水研究的永恒主題。就目前的科技水平，尚不能完全掌握地下水的補(bǔ)徑排規(guī)律，在很多情況下，得不到準(zhǔn)確的地下水開采-地下水水位的定量關(guān)系，這是當(dāng)前很多地區(qū)雖然制定了地下水“雙控”指標(biāo)，而又難以用來管控地下水和考核管理績效的原因。

      （2）地下水可開采量是地下水總量指標(biāo)制定的重要依據(jù)。如何在變化環(huán)境下（氣候變化和人類活動(dòng)）考慮地下水的生態(tài)作用和地下水-地表水的有機(jī)聯(lián)系，確定一個(gè)區(qū)域或流域地下水可開采量，仍然是一個(gè)難題。

      （3）地下水水位是地下水“雙控”的重要指標(biāo)，但對于一個(gè)管理區(qū)，如何確定該控制指標(biāo)仍然是個(gè)難題。目前常用的方法是算術(shù)加權(quán)或者面積加權(quán)，但對于有較大漏斗、存在地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境問題、管理區(qū)存在多個(gè)水文地質(zhì)單元或含水層組的情況下，采用平均方法將會(huì)導(dǎo)致水位指標(biāo)的失真。

      （4）通常地下水管理以行政區(qū)為單元，而地下水是以水文地質(zhì)單元循環(huán)和分布的，大多數(shù)情況下行政分區(qū)與水文地質(zhì)單元是不一致的，很難實(shí)現(xiàn)地下水上下游或不同行政區(qū)之間開采量的合理配置。

2.2 地下水監(jiān)測和計(jì)量尚不能滿足管理的需求

      地下水監(jiān)測和計(jì)量通常包括地下水水位監(jiān)測、地下水開采量計(jì)量和統(tǒng)計(jì)、地下水取樣和水質(zhì)分析、泉流量監(jiān)測、地下水溫度監(jiān)測、專項(xiàng)監(jiān)測（如地面沉降）等，對于地下水管理來說，前兩項(xiàng)工作是最重要的。

      經(jīng)過近60 a 的建設(shè)，我國已形成較為完善的地下水水位（埋深）監(jiān)測系統(tǒng)，包括水利部門、自然資源部門等布設(shè)的國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)地下水監(jiān)測站網(wǎng)。但各省、地市級(jí)監(jiān)測系統(tǒng)不完善、數(shù)據(jù)不連續(xù)，監(jiān)測井大都是民井和生產(chǎn)井，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。而國家地下水監(jiān)測工程自2018 年試運(yùn)行至今僅4 a，尚不足以反映地下水-開采量的定量關(guān)系。而對于最基層的縣一級(jí)地下水管理，國家級(jí)監(jiān)測井一般只有3～5 個(gè)，監(jiān)測井密度不足以支撐地下水管理。

      目前我國城市市政、工業(yè)用地下水已基本計(jì)量，而占地下水總用水量60%以上的農(nóng)業(yè)用水（主要用于農(nóng)作物灌溉），除了甘肅石羊河和黑河下游、北京、河北部分地區(qū)外基本沒有計(jì)量。地下水開采井的特點(diǎn)是數(shù)量多且分散，據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井有96 萬眼[24]，地處我國西北的甘肅省機(jī)井?dāng)?shù)也有20.6 萬眼[29]。完全實(shí)現(xiàn)水表計(jì)量幾乎不可能，不僅耗資巨大，還存在常年維護(hù)、更新、統(tǒng)計(jì)等人力和財(cái)力的投入，無論從經(jīng)濟(jì)上還是管理上都是難以持續(xù)的。目前也有以電折水、灌溉定額、水均衡反演等方法獲取地下水開采量，但估算的開采量對于地下水管理而言誤差偏大，尚待完善。

      “沒有監(jiān)測就沒有管理”這句話對于地下水管理尤為適用。地下水水位監(jiān)測、水量計(jì)量和統(tǒng)計(jì)的不到位，導(dǎo)致無法制定準(zhǔn)確的、適用的地下水“雙控”指標(biāo)，更無法對地下水“雙控”管理進(jìn)行績效考核。

2.3 地下水管理目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的技術(shù)手段不協(xié)調(diào)

      我國地下水管理目標(biāo)與實(shí)際地下水需求的矛盾普遍存在，主要體現(xiàn)在地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地下水資源的需求與地下水資源有限性以及環(huán)境相關(guān)性相矛盾。特別是在沒有其他替代水源的情況下，維持當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平，既要保障供水安全又要保障糧食安全的剛性需水量，可能很難真正實(shí)現(xiàn)地下水管理目標(biāo)。

      從地下水行政管理角度，要求提出一套簡單、可量化、可實(shí)施、可考核的管理指標(biāo)，例如地下水開采總量控制指標(biāo)、地下水水位控制指標(biāo)，而且越簡單越好，便于基層管理人員實(shí)際操作。而在技術(shù)上，這個(gè)指標(biāo)通常難以給出準(zhǔn)確數(shù)字，或者過于復(fù)雜難以實(shí)施。例如，從管理者角度，最好每個(gè)行政區(qū)選擇一個(gè)監(jiān)測孔的水位或者平均水位進(jìn)行控制和考核，但從技術(shù)上考慮如何選擇這個(gè)孔？如果管理區(qū)內(nèi)有不同的水文地質(zhì)單元或者存在多層地下水，顯然用一個(gè)平均水位作為控制和考核水位不合適。

      績效考核是督促地下水管理工作、評定地下水管理成效的重要手段，如果制定的地下水“雙控”指標(biāo)過于寬松，則達(dá)不到嚴(yán)格水資源管理的目的；而過于嚴(yán)格，則管理人員難以完成致使績效考核不合格。從目前的地下水科學(xué)與技術(shù)水平、地下水監(jiān)測與計(jì)量手段，尚不能給出精確的地下水“雙控”指標(biāo)，這也是目前地下水管理的難題之一。

2.4 外部條件尚不成熟

      地下水管理需要持續(xù)不斷的資金和人員投入，而且需要多部門的協(xié)調(diào)和協(xié)作。例如，地下水超采區(qū)治理是一項(xiàng)長期、持續(xù)資金投入的系統(tǒng)工程，需要資金投入的長效機(jī)制做保障。而一般在超采區(qū)治理初期，由國家和政府財(cái)政一次性投入，后期維護(hù)資金難以落實(shí)到位，制約了地下水管理工作的持續(xù)開展。

      目前我國大部分地區(qū)對于市政和工業(yè)用水，已收取水資源費(fèi)，有些省份開展了費(fèi)改稅試點(diǎn)工作，效果良好。但是對于用水量占比很大的農(nóng)業(yè)用水，大部分省份和地區(qū)沒有征收水資源費(fèi)。征收水資源費(fèi)（稅）不僅能增加國家稅收，也可以有更多的資金投入到水資源管理和節(jié)約用水中。更重要的是通過經(jīng)濟(jì)杠桿作用，可以使用水戶自覺節(jié)約用水。

      農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉是地下水管理、減少地下水開采的重要措施，全國各地，特別是缺水地區(qū)大量開展了該項(xiàng)工作，建立各類節(jié)水灌溉試驗(yàn)田，但基本都是國家或地方財(cái)政投入資金，缺少節(jié)水工程的持續(xù)投入資金來源，致使一些節(jié)水示范工程半途而廢。

2.5 確權(quán)登記難度較大

      地下水水權(quán)交易機(jī)制是通過市場手段高效管理地下水、優(yōu)化配置和防治地下水環(huán)境問題，其中地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記是建立健全地下水資源產(chǎn)權(quán)制度的前提。由于水文地質(zhì)條件復(fù)雜性（包括邊界條件界定不確定性、地下水-地表水關(guān)聯(lián)性）、地下水環(huán)境問題（包括地下水污染、地面沉降、海水入侵等）嚴(yán)重性以及地下水開采分散性帶來的計(jì)量困難等問題，地下水水權(quán)確權(quán)登記難度遠(yuǎn)大于地表水。

      美國、澳大利亞等國家20 世紀(jì)90 年代開始開展地下水確權(quán)和水權(quán)交易的實(shí)踐，為這些國家水資源合理配置和可持續(xù)利用提供了重要支撐[30]。盡管目前我國水資源管理部門對非農(nóng)業(yè)灌溉用水和少部分農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)施地下水取水許可、頒發(fā)許可證等管理措施，但該項(xiàng)工作屬于行政管理制度，并不能替代地下水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作[31]。2014 年水利部下文在河北、內(nèi)蒙等7 個(gè)省區(qū)率先啟動(dòng)水權(quán)改革試點(diǎn)[32]，探索水資源使用權(quán)確權(quán)與交易制度，為進(jìn)一步推動(dòng)全國性工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和示范。但鑒于以上提及的地下水確權(quán)登記的困難，目前我國尚未形成統(tǒng)一的地下水確權(quán)方法、法律法規(guī)體系以及監(jiān)管和調(diào)控機(jī)制。

3.1 加強(qiáng)區(qū)域水文地質(zhì)調(diào)查地下水循環(huán)轉(zhuǎn)化研究

      對于地下水管理而言，加強(qiáng)基礎(chǔ)水文地質(zhì)調(diào)查、掌握地下水賦存分布規(guī)律和循環(huán)轉(zhuǎn)化條件，是實(shí)施地下水科學(xué)管理、超采治理、污染防治的前提。目前還需要重點(diǎn)研究的水文地質(zhì)理論和技術(shù)方法包括：

      （1）研究人類活動(dòng)（土地利用造成的下墊面變化、攔蓄地表水、持續(xù)開采地下水等）對地下水的形成、循環(huán)和演化的影響機(jī)理。

      （2）探討地下水水位埋深的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境控制作用。在華北地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注地面沉降與深層地下水水位的關(guān)系；在西北地區(qū)，注重研究淺層水位對生態(tài)的控制作用。

      （3）我國西北內(nèi)陸盆地地下水的特征是：①地表水-地下水相互轉(zhuǎn)化，是統(tǒng)一的水資源；②地下水具有重要的生態(tài)作用，它是維持著河道、湖淖、濕地和植被的正常生態(tài)耗水的主要水源。因此，在這類地區(qū)要研究地表水-地下水轉(zhuǎn)化關(guān)系和轉(zhuǎn)化量，評價(jià)各類生態(tài)需水量。

      （4）地下水可開采量是制定地下水總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)。其可開采量受水文地質(zhì)條件、氣候條件和人類活動(dòng)等諸多因素的影響，不同的地區(qū)應(yīng)加以區(qū)別評價(jià)。

在人類活動(dòng)強(qiáng)烈影響條件下，一個(gè)流域、水文地質(zhì)單元或區(qū)域的多年平均水均衡為：

(1)

式中：ΔV——多年平均地表水和地下水儲(chǔ)存變化量/m³；

A——均衡區(qū)面積/m2；

P——多年平均降水量/m；

QS——多年平均地表水取水量/（m3·d-1）；

QG——多年平均地下水開采量/（m3·d-1）；

QD——多年平均流入或流出評價(jià)區(qū)的水量（包括地表水和地下水量）/（m3·d-1）；

QE——評價(jià)區(qū)多年平均生態(tài)環(huán)境需水量/（m3·d-1），主要包括河流、湖泊、沼澤以及維持非地帶性植被的蒸發(fā)蒸騰量[33-34]。

一個(gè)完整的內(nèi)陸河流域可持續(xù)的地下水開采量（QY）可表示為：

(2)

      式（2）說明，我國內(nèi)陸河流域地下水可開采量為降水量扣除人類強(qiáng)烈活動(dòng)條件下的地表水利用量和維持生態(tài)環(huán)境的水量。目前常用的地下水可開采量的評價(jià)方法有開采系數(shù)法、水量均衡法、數(shù)值法等，這些方法更多地考慮地下水動(dòng)力學(xué)特征或者地下水均衡本身，而在內(nèi)陸河流域地下水可開采量還應(yīng)該扣除地下水-地表水交換量和生態(tài)需水量。

3.2 加強(qiáng)地下水“雙控”指標(biāo)確定方法研究

      （1）地下水開采總量-控制水位的關(guān)系

      地下水開采總量和水位控制指標(biāo)的確定方法是地下水管理的關(guān)鍵技術(shù)。實(shí)質(zhì)上，地下水“雙控”指標(biāo)是統(tǒng)一的、具有有機(jī)聯(lián)系的，要制定合理的、不出現(xiàn)兩者矛盾的“雙控”指標(biāo)，首先要給出兩者的定量關(guān)系。除其他補(bǔ)排因素以外，地下水水位變化主要由地下水開采引起，可表示為：

(3)

式中：ht——當(dāng)前地下水水位/m；

QG——地下水開采量/（m3·d-1）；

p——其他地下水補(bǔ)排項(xiàng)/（m3·d-1）；

ε——水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)和參數(shù)。

      式（3）可以是地下水流數(shù)值模型，也可以是均衡方程式或統(tǒng)計(jì)模型，也可以通過大數(shù)據(jù)和機(jī)器學(xué)習(xí)方法獲得。

      控制一定的地下水水位ht，所得到的地下水開采量可表示為式（3）的逆函數(shù)：

(4)

      （2）地下水“雙控”指標(biāo)的確定

      地下水水位控制指標(biāo)可分為資源型、地質(zhì)環(huán)境型和生態(tài)環(huán)境型水位控制指標(biāo)[35]。資源型控制水位通常要求地下水水位維持多年平穩(wěn)而不是持續(xù)下降。如果已確定管理區(qū)的地下水開采量控制指標(biāo)，則可根據(jù)式（3）確定控制點(diǎn)（區(qū)）的水位控制指標(biāo)。在干旱年份，考慮到地下水補(bǔ)給的減少和灌溉開采量增加而導(dǎo)致的地下水水位下降，在確定地下水水位控制指標(biāo)時(shí)，要允許地下水水位較正常降水年份有一定的下降值：

(5)

式中：HC——多年平均降水量條件下地下水控制水位值/m；

HCA——枯水年地下水控制水位值/m；

ΔH——枯水年比多年平均降水條件下水位下降值/m，一般可根據(jù)地下水水位多年監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出。        

地質(zhì)環(huán)境型和生態(tài)環(huán)境型控制水值可根據(jù)管理區(qū)的地面沉降、地面塌陷、植被荒漠化的水位閾值確定[36 - 40]。

      為保證地下水資源的可持續(xù)利用，維持地下水的地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境，地下水水量控制指標(biāo)通常不大于管理單元的地下水可開采量。如果一個(gè)水文地質(zhì)單元包含若干個(gè)行政管理分區(qū)，則應(yīng)綜合考慮各行政區(qū)面積占比、歷史地下水開采量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、替代水源落實(shí)、再生水利用等因素，確定各管理單元的地下水開采量控制指標(biāo)，一般原則是各行政區(qū)地下水開采量控制指標(biāo)之和應(yīng)小于該水文地質(zhì)單元的地下水可開采量（QY）：

(6)

式中：N——水文地質(zhì)單元內(nèi)管理單元個(gè)數(shù)；

QGi——第i 管理分區(qū)地下水開采量控制指標(biāo)/（m3·d-1）。

      在地下水超采區(qū)或漏斗中心，如果行政區(qū)主管部門已制定地下水超采區(qū)治理修復(fù)規(guī)劃、方案等，則希望水位有一定的回升幅度；而在無替代水源地區(qū)，可允許地下水水位一定幅度的下降以滿足用水基本需求，可根據(jù)式（4）確定一定地下水水位限定條件下的地下水開采量指標(biāo)。

      如果在一個(gè)管理區(qū)有多個(gè)水文地質(zhì)單元或多個(gè)地下水開采層，應(yīng)該分別制定“雙控”指標(biāo)。

3.3 加強(qiáng)地下水監(jiān)測和開采量計(jì)量統(tǒng)計(jì)工作

      目前國家地下水監(jiān)測工程，監(jiān)測密度尚不能滿足縣一級(jí)地下水管理的要求，應(yīng)盡快推進(jìn)國家地下水監(jiān)測工程二期的進(jìn)程。

      現(xiàn)在我國地下水監(jiān)測系統(tǒng)主要集中在水利部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部（水質(zhì)），各級(jí)別（國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)）、各部門地下水監(jiān)測的內(nèi)容、頻率、時(shí)間不盡相同，且監(jiān)測數(shù)據(jù)尚不能公開，大大降低了地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用價(jià)值和效率。建議盡快協(xié)調(diào)各類地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的接續(xù)和整合工作，并實(shí)現(xiàn)各部門、各級(jí)別地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)的公開和共享。

      前已論述，農(nóng)業(yè)灌溉地下水開采量計(jì)量和統(tǒng)計(jì)一直是地下水監(jiān)測工作的難點(diǎn)，建議針對不同水文地質(zhì)條件、不同農(nóng)作物和灌溉方式的地區(qū)，開展各類地下水開采估算試點(diǎn)，通過水表計(jì)量、灌溉定額、水電折算、遙感等多種方法的融合，尋求適宜于本地區(qū)的地下水灌溉開采量估算方法。

3.4 進(jìn)一步明確地下水管理的職責(zé)

      盡管在《地下水管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定了“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國地下水統(tǒng)一監(jiān)督管理工作”，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境、自然資源部主管部門按照職責(zé)分工做好相應(yīng)的工作，但在實(shí)際地下水管理工作中，仍然存在著職責(zé)不清的問題。例如：水利部和自然資源部都在開展地下水監(jiān)測、地下水資源調(diào)查與評價(jià)、地下水儲(chǔ)備等相關(guān)工作，在地?zé)崴拈_發(fā)利用管理職責(zé)上也存在不同省份歸屬不同部門管理的現(xiàn)象，需要進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)。

3.5 其他對策與措施

      （1）通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)模化、集約化，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、地下水管理的必由之路。

      （2）充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，多渠道籌措資金，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、地下水管理資金的長效機(jī)制。

      （3）加快替代水源工程的論證和建設(shè)工作，是缺水地區(qū)地下水超采區(qū)治理的關(guān)鍵。

      （4）在水資源緊缺地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，調(diào)整地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以適應(yīng)水資源條件，尋找人類用水與生態(tài)環(huán)境用水的平衡點(diǎn)。

      （5）目前基層水資源管理部門，地下水、水文地質(zhì)專業(yè)的本科及以上學(xué)歷人員十分缺乏，應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。

      （1）嚴(yán)格的地下水管理是地下水可持續(xù)開發(fā)利用和地下水環(huán)境保護(hù)的不二選擇，但在實(shí)施過程中面臨諸多的困難。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到地下水超采區(qū)治理、地下水科學(xué)管理是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)包括水文地質(zhì)學(xué)科理論和技術(shù)、地下水監(jiān)測、資金投入等方面的工作。

      （2）基礎(chǔ)水文地質(zhì)調(diào)查和監(jiān)測是地下水科學(xué)管理的基礎(chǔ)和前提。要積極推進(jìn)國家地下水監(jiān)測工程二期建設(shè)，高質(zhì)量推進(jìn)地下水調(diào)查監(jiān)測工作；構(gòu)建新時(shí)代水資源調(diào)查監(jiān)測體系；加強(qiáng)地下水狀況調(diào)查評價(jià)、重點(diǎn)地區(qū)水文地質(zhì)專項(xiàng)調(diào)查以及水平衡研究，支撐地下水超采區(qū)治理。

      （3）地下水總量和水位“雙控”指標(biāo)確定是地下水管理中的關(guān)鍵技術(shù)手段。首先要明確地下水開采量和水位之間的定量關(guān)系，并考慮實(shí)際需求和地下水管理目標(biāo)、降水年份等條件確定合理的“雙控”指標(biāo)。

      （4）地下水時(shí)空分布的復(fù)雜性和隱蔽性、近40 a的超采使得地下水管理和超采區(qū)修復(fù)工作異常艱巨而漫長，需要廣大的科技工作者和管理者齊心協(xié)力共同應(yīng)對。