《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》在2017年修訂時取消環(huán)境保護主管部門的驗收審批的同時,為加強環(huán)境保護設(shè)施的事中事后監(jiān)管,明確了建設(shè)單位在環(huán)境保護設(shè)施驗收中的義務(wù),規(guī)定其在環(huán)境保護設(shè)施驗收過程中應(yīng)當(dāng)如實查驗、監(jiān)測、記載建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況。對配套環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況,建設(shè)單位必須認(rèn)真負責(zé),確保查驗、監(jiān)測和記載的準(zhǔn)確性。如果出現(xiàn)建設(shè)單位在查驗、監(jiān)測、記載的結(jié)果與實際情況不符,足以影響驗收報告的結(jié)論,或者雖然查驗、監(jiān)測、記載的結(jié)果與實際情況相符,但驗收報告中的數(shù)據(jù)與之不一致,以及雖然驗收報告的數(shù)據(jù)與實際情況相符,但對驗收結(jié)論造假,將驗收不合格篡改為驗收合格等情形,就可以認(rèn)定驗收弄虛作假,應(yīng)當(dāng)適用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》 第二十三條第一款的規(guī)定處罰。
適用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》 第二十三條第一款查處環(huán)境保護設(shè)施驗收弄虛作假違法案件時,需要注意以下幾個關(guān)鍵問題:
第一,《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的處罰適用對象,僅限于需要編制環(huán)境影響報告書、報告表的建設(shè)項目;需要填報環(huán)境影響登記表的建設(shè)項目不適用本條規(guī)定。填報環(huán)境影響登記表的建設(shè)項目,如果存在超標(biāo)排污等其他違法行為,應(yīng)按照相應(yīng)法律規(guī)定予以查處。
第二,《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的幾種處罰措施中,“逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款”的適用前提是,執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)責(zé)令其限期改正而當(dāng)事人拒不改正。根據(jù)《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例第二十三條適用問題的復(fù)函》(環(huán)政法函〔2018〕33號),其他處罰措施,如處罰直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令關(guān)閉等,均不以執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)責(zé)令其限期改正而當(dāng)事人逾期不改正為前提,執(zhí)法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護設(shè)施驗收弄虛作假的違法行為時,就可以根據(jù)違法情節(jié)、危害后果等因素,在責(zé)令限期改正的同時一并適用。
第三,《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的責(zé)令限期改正,其立法本意是要求建設(shè)項目在投入生產(chǎn)或者使用之前,配套環(huán)境保護設(shè)施必須建設(shè)完成并經(jīng)驗收合格。所以,如果建設(shè)單位存在環(huán)境保護設(shè)施驗收弄虛作假的違法行為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案情責(zé)令其在盡可能短的時間內(nèi)完成配套環(huán)境保護設(shè)施驗收弄虛作假的改正工作。
第四,《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的責(zé)令關(guān)閉,在環(huán)境保護領(lǐng)域是比較重的一種行政處罰,要求被處罰單位停止一切生產(chǎn)經(jīng)營、建設(shè)及相關(guān)活動,屬于直接判處企業(yè)“死刑”。因此,《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款對適用該處罰方式也作了限定,必須是造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,且需經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。對于需要經(jīng)哪一級政府批準(zhǔn),現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中均未明確。原環(huán)境保護部政策法規(guī)司和環(huán)境影響評價司認(rèn)為,按照《行政許可法》第六十九條關(guān)于作出許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)可以撤銷行政許可的規(guī)定,如果相關(guān)企業(yè)(事業(yè))單位在設(shè)立時經(jīng)過人民政府批準(zhǔn)的,執(zhí)法機關(guān)如果建議予以關(guān)閉,應(yīng)當(dāng)報該人民政府或者該人民政府的上級人民政府批準(zhǔn);如果相關(guān)企業(yè)(事業(yè))單位在設(shè)立時未經(jīng)人民政府批準(zhǔn),但履行了登記程序的,執(zhí)法機關(guān)如果建議予以關(guān)閉,應(yīng)當(dāng)經(jīng)登記機關(guān)的本級人民政府或者該人民政府的上級人民政府批準(zhǔn)。例如,如果擬關(guān)閉的企業(yè)(事業(yè))單位是縣級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立,或者在縣級市場監(jiān)管部門登記的,執(zhí)法機關(guān)可以報縣級人民政府批準(zhǔn)責(zé)令關(guān)閉;按照“以上統(tǒng)下”的原則,執(zhí)法機關(guān)也可以直接報設(shè)區(qū)的市級人民政府批準(zhǔn)后責(zé)令關(guān)閉。
第五,《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定了“雙罰制”。對建設(shè)單位的違法行為,不僅處罰企業(yè),還要處罰企業(yè)的負責(zé)人,這有利于降低企業(yè)負責(zé)人和其他責(zé)任人員參與、縱容違法行為的可能性?!督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的情形,是企業(yè)經(jīng)營過程中的重大事項,作為建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員是負有責(zé)任的,這種個人責(zé)任不因其屬于職務(wù)行為而免除。
第六,建設(shè)單位作為自主驗收的責(zé)任主體,應(yīng)對驗收內(nèi)容、結(jié)論和所公開信息的真實性、準(zhǔn)確性和完整性負責(zé),不得在驗收過程中弄虛作假。部分不具備編制驗收監(jiān)測(調(diào)查)報告能力的建設(shè)單位,選擇委托第三方服務(wù)機構(gòu)編制。第三方服務(wù)機構(gòu)因未按照國家和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指南等查驗、記載建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況、編制驗收報告,致使自主驗收弄虛作假違法行為成立的,執(zhí)法機關(guān)應(yīng)依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條條第一款規(guī)定,依法對建設(shè)單位進行處罰。建設(shè)單位可以依據(jù)合同約定追究第三方服務(wù)機構(gòu)的相應(yīng)責(zé)任。涉及資質(zhì)認(rèn)定管理以及涉嫌出具虛假或不實檢驗檢測報告,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)應(yīng)及時移送市場監(jiān)管等部門依法實施行政處罰及信用懲戒;涉嫌犯罪的,及時移送公安機關(guān)。
第七,建設(shè)單位完成驗收報告并向社會公開后,環(huán)境保護設(shè)施驗收行為即已結(jié)束。在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的行為,在驗收行為結(jié)束后即終了,不存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。因此,該違法行為應(yīng)受行政處罰追溯期限的影響。另外,根據(jù)《行政處罰法》《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》及《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》的規(guī)定,責(zé)令限期改正不是行政處罰,不受行政處罰追溯期限的影響。
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